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농지제도와 관련된 정부의 기본원칙은 ‘농지의 보전’이다. 가뜩이나 국토 면적이 작은데다 농지는 한정돼 있어 농지 전용을 쉽게 허락할 경우 식량안보가 흔들릴 수 있기 때문이다. 또한 한번 전용된 농지는 다시 농지로 되돌리기가 사실상 불가능하다는 점도 농지 보전을 농지제도의 근간으로 삼고 있는 이유다. 농지를 보전하면서 농지의 합리적 이용, 즉 농가소득 향상에 도움이 되도록 농지 이용의 효율성을 높이는 것도 농지제도와 관련된 기본원칙 가운데 하나다.
◆농지전용 너무 많아=정부가 농지 보전을 농지제도의 기본원칙으로 삼는 이유는 그만큼 농지전용이 많기 때문이다. 1974년 농지전용허가제도가 도입되면서 본격화된 농지전용은 2007년 2만4666㏊로 정점을 이뤘다. 여의도 면적(약 848㏊)의 29배에 달하는 농지가 한 해에 사라진 것이다.
이후 지난해까지 농지전용 면적은 감소세를 보이고 있긴 하지만 여전히 한 해 평균 1만6000㏊가량이 택지 개발이나 공장 건립, 도로 개설 등에 이용됐다. 한국농촌경제연구원은 앞으로도 2020년까지 연간 1만㏊ 정도의 농지가 전용될 것으로 전망하고 있다. 이로 인해 우리나라 전체 경지면적은 171만1000㏊(2013년)에서 2020년 160만㏊까지 떨어질 것으로 전망된다.
농지전용의 ‘양’도 문제지만 ‘질’도 좋지 않다. 우선 우량농지로 꼽히는 농업진흥지역 내 농지전용이 너무 많다는 것이다. 농림축산식품부에 따르면 2000~2013년 농업진흥지역 내 농지전용 면적은 4만1396㏊로 같은 기간 전체 농지전용 면적 21만5182㏊의 19.2%나 된다. 일본의 경우 우리의 농업진흥지역에 해당되는 농용지 구역의 농지는 원칙적으로 농지전용을 허락하지 않는 것과 대조된다.
전용되는 농지가 대부분 소규모라는 점도 문제다. 소규모 전용은 여기저기 농지를 분산 전용함으로써 인접 농지와 농촌의 생활·자연 환경을 오염시키고 난개발의 원인이 될 수 있기 때문이다.
박석두 농경연 연구위원은 “농업진흥지역이라 해도 공익시설 등의 경우에는 전용이 쉽게 이뤄지고 있는 만큼 제도를 개선할 필요가 있다”고 밝혔다.
◆농식품부, 농지 보전에 총력=농식품부는 그동안 막대하게 이뤄진 농지전용이 앞으로도 계속될 것으로 우려하고 있다. 이에 따라 국회 등과 협력해 농지 보전 강화를 위한 법안을 마련하고, 외부의 무분별한 농지전용 요구에 대해 강력히 대응해나갈 계획이다.
대표적인 것은 농지보전부담금을 선납제로 바꾸는 것이다. 농지보전부담금이란 농지의 보전·관리 및 조성을 위해 농지를 다른 용도로 전용하려는 사업자에게 부과하는 것으로, 사실상 후납제다. 농지법 시행령 45조가 관련 조항이지만 선납을 확실하게 의미하는 규정이 없어 농지전용 허가를 받은 이후 부담금을 체납하는 사례가 매우 많고, 무엇보다 ‘무분별한 전용’의 원인이 되고 있다는 분석이다.
농식품부는 이 조항을 ‘농지보전부담금의 전부 또는 일부를 농지전용허가·농지전용신고 ‘전까지’ 납부해야 한다’로 바꿀 계획이다. 관련 법안은 이운룡 새누리당 의원(비례대표)과 박민수 새정치민주연합 의원(전북 진안·무주·장수·임실)이 발의한 상태다.
이 밖에 농지보전부담금 체납 시 가산금 부과율 조정 및 중가산금제 도입, 농지전용 목적사업 미착수 시 허가 취소 요청 근거를 신설한다는 방침이다.
농식품부는 불법 전용된 농지의 양성화 등을 내용으로 한 ‘특정건축물 정리에 관한 특별조치법 개정안’에 대해서도 최근 강력한 반대 의사를 표했다. 농지법에 따라 농지전용 허가를 거치지 않은 불법 건축물까지 양성화하는 것은 법을 ‘두번’이나 어긴 위반자에 대한 과도한 특례라는 이유에서다.
◆농지의 합리적 이용도 병행 추진=농식품부는 농지의 보전과 함께 합리적 이용도 추진한다. 기본 방향은 농가의 소득을 높이면서 제한된 농지를 최대한 활용하는 것이다.
대표적인 과제는 농지의 불가피한 임대허용 사유에 ‘이모작을 위해 8개월 이내로 임대하는 경우’를 추가하는 것이다. 관련 법안은 안덕수 새누리당 의원(인천 서구·강화을)이 9월 발의했다.
현행 농지법상 사료작물 재배를 위한 임대는 허용되지 않는다. 이모작으로 사료작물을 재배하는 경우는 주로 축산농가가 경종농가의 논을 임차해 경작하는 방식인데, 이런 유형의 임대 행위는 농지법상 임대를 허용하는 ‘불가피한 임대허용 사유’에 해당되지 않는 불법인 것이다. 이런 이유 등으로 4월4일 완료된 논 이모작 직불금도 지급 대상의 42%만 신청하는 등 신청이 매우 저조했다.
농지 이용률 향상은 곡물 자급률을 높이기 위해서도 중요하다. 농식품부는 2020년에 곡물자급률 32%를 달성하겠다고 밝혔지만 농지전용이 계속되면서 달성 여부는 불투명하다. 32%를 달성하려면 2020년 약 175만㏊의 농지가 필요하지만 지금의 농지 감소 추세를 감안하면 160만㏊ 정도에 머물 것으로 전망되기 때문이다.
농식품부가 농업진흥지역 내 행위제한 완화를 추진하는 것도 같은 맥락이다. 농식품부는 내년부터 농수산물 가공·처리 시설 허용면적을 현행 1만㏊(3025만평)에서 1만5000㏊(4537만평)으로 확대하고, 가공·처리시설 내 판매장 설치도 허용한다. 이를 통해 6차산업 활성화를 추진한다는 복안이다.
김종훈 농식품부 농업정책국장은 “농지를 확실하게 보전하면서도 농가소득 증대를 위해 농지의 효율적 이용도 활성화한다는 것이 농식품부의 기본 방침”이라고 강조했다.
서륜 기자 seolyoon@nongmin.com
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